Sumber: Radarkota

Pilihan Kepala Daerah (Pilkada ) yang dilaksanakan secara serentak (concurrent elections) di seluruh wilayah Indonesia menyebabkan beberapa daerah mengalami kekosongan jabatan kepala daerah karena harus menunggu jadwal Pilkada yang telah ditentukan dalam UU Pilkada. Untuk mengisi kekosongan itu UU Pilkada memberi jalan keluar yakni dengan mengangkat seorang Penjabat Kepala Daerah. Penjabat Kepala Daerah diangkat dari kalangan jabatan pimpinan tinggi madya untuk penjabat gubernur dan jabatan pimpinan tinggi pratama untuk penjabat bupati/walikota.

Penjabat Kepala Daerah merupakan jenis pejabat pemerintah yang relatif baru pada sistem birokrasi di Indonesia. Penjabat Kepala Daerah berbeda dengan Pelaksana Tugas (Plt), Pelaksana Harian (Plh), dan Pejabat Sementara (Pjs) yang mengisi kekosongan jabatan kepala daerah pada saat kepala daerah belum habis masa jabatannya. Penjabat Kepala Daerah akan bertugas sejak masa jabatan kepala daerah definitif telah habis sampai dengan terpilihnya kepala daerah definitif melalui Pilkada. Masa jabatannya adalah satu tahun dan dapat diperpanjang satu tahun berikutnya dengan orang yang sama.

Patologi Birokrasi

Birokrasi dimaknai sebagai suatu sistem di dalam pemerintahan yang dibangun secara hierarkis. Weber (1947) berpendapat bahwa birokrasi yang ideal dapat dilihat dari hubungan antara wewenang untuk menempatkan dan menunjuk bawahan dengan menentukan tugas serta kewajiban berdasarkan aturan yang berlaku. Pengangkatan Penjabat Kepala Daerah dari kalangan eselon Ia dan Ib untuk penjabat gubernur dan eselon IIa dan IIb untuk penjabat bupati/walikota adalah contohnya. Penjabat gubernur diusulkan oleh DPRD provinsi dan/atau Tim Kemendagri sedangkan penjabat bupati/wali kota diusulkan oleh DPRD kabupaten/kota, Gubernur, dan/atau Tim Kemendagri. Keduanya diseleksi dan dipilih oleh Tim Penilai Akhir, beberapa kementerian dan lembaga negara, beserta presiden.

Birokrasi bertujuan untuk mempermudah pelayanan kepada masyarakat melalui pembentukan suatu tata aturan atau kebijakan dan berfungsi sebagai pelumas dari penyelenggaraan negara dan pelayanan publik. Akan tetapi, karena birokrasi tidak pernah lepas dari kepentingan politik kelompok tertentu, implikasinya adalah kepentingan sebagian kecil masyarakat saja yang dilayani dan sisanya dianggap tidak pernah ada atau kepentingannya tidak penting. Ini merupakan salah satu konsekuensi logis dari birokrasi yang bersifat hierarki otoritas yang di mana menciptakan adanya relasi kuasa antara pejabat dengan atasannya yang merupakan sosok yang berkuasa atau memiliki hubungan yang kuat dengan partai politik.

Sedemikian besarnya wewenang seorang Penjabat Kepala Daerah juga dapat menjadi sasaran empuk dari orang-orang yang berkuasa. Apalagi jika ‘serangan’ ini tidak diimbangi dengan upaya untuk tetap menjaga netralitas birokrasi maka patologi birokrasi yang berupa penyelewengan wewenang tidak akan dapat dihindari. Pengangkatan Penjabat Kepala Daerah dapat menyebabkan disfunctions of bureaucracy karena belum ada aturan yang memadai tentang mekanisme pengangkatan serta pengawasan terhadap Penjabat Kepala Daerah selama menjabat.

Padahal sebenarnya pengangkatan Penjabat Kepala Daerah ini sudah tertulis dalam Pasal 201 UU Nomor 1 Tahun 2015. Undang-undang itupun sudah mengalami beberapa kali perubahan. Pun Mahkamah Konstitusi melalui Putusan MK Nomor 67/PUU-XIX/2021 dan 15/PUU-XX/2022 juga telah mengingatkan pemerintah supaya menerbitkan peraturan pelaksana terkait hal tersebut. Ketidaklengkapan hukum ini dapat memperbesar peluang untuk terjadinya tindakan penyalahgunaan wewenang dan otoritarianisme di dalam birokrasi.

Pork Barrel Politics

Susan Stokes mendefinisikan pork barrel politics sebagai alokasi non-pro­gramatik yang tidak ditargetkan kepada individu, tetapi ditentukan berdasarkan basis wilayah yang bersifat berat sebelah (parsial). Ken Smith (2011) beranggapan bahwa pork barrel politics hanya spesifik dilekatkan kepada anggota legislatif karena merupakan perwakilan di daerah-daerah yang mendapat alokasi dana dari pusat untuk proyek-proyek tertentu. Akan tetapi, jauh sebelumnya, Andrew J. Taylor telah melakukan penelitian tentang pork barrel politics terhadap seorang presiden di Amerika Serikat pada periode 1984 hingga 2004. Lebih lanjut, Zohal Hessami mengembangkan teori ini ke tingkat local executive (kepala daerah) (Hessami, 2014).

Perbedaan dengan klientelisme adalah hasil dari pork barrel politics lebih dapat dinikmati oleh banyak orang, seperti pembangunan infrastruktur seperti sekolah, jalan, rumah sakit, dan fasilitas umum lainnya (Saragintan dan Hidayat, 2016). Selain itu, pork barrel politics dilakukan oleh pejabat pemerintah dengan menggunakan wewenangnya.

Dalam konteks ini, seorang Penjabat Kepala Daerah yang mengisi jabatan kepala daerah dan wakil kepala daerah memiliki tugas dan wewenang yang kurang lebih sama dengan kepala daerah definitif yang dipilih secara langsung oleh rakyat. Penjabat Kepala Daerah hanya dilarang melakukan beberapa hal yang telah diatur dalam Pasal 132A ayat (1) PP Nomor 49 Tahun 2008, salah satunya adalah membuat kebijakan yang bertentangan dengan kebijakan penyelenggaraan pemerintahan dan program pembangunan pejabat sebelumnya.

Ketentuan itu sangat ambigu karena tidak ada penafsiran yang jelas terkait definisi dari frasa “kebijakan yang bertentangan”. Jika merujuk pada tugas kepala daerah maka ketentuan ini dapat diartikan bahwa Penjabat Kepala Daerah dilarang membuat kebijakan yang bertentangan dengan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), dan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) yang telah dirancang oleh kepala daerah dan dibahas bersama DPRD.

Ketentuan itu dapat menjadi alasan pembenar dari aktivitas pork barrel politics. Penjabat Kepala Daerah dapat mengkondisikan dan memfokuskan program kerjanya didaerah geografis tertentu saja. Dengan demikian, pork barrel politics juga dapat disebut group-targeted policy yang pembiayaannya diberikan secara langsung, tetapi tidak tertuju kepada publik secara luas atau hanya berorientasi pada kelompok tertentu saja (Drazen dan Eslava, 2006). Kesengajaan ini bertujuan untuk mengamankan distribusi suara calon kepala daerah pada Pilkada mendatang.

Pork barrel politics merupakan aktivitas yang sangat efektif untuk mendapatkan dukungan elektoral karena konstituen merasa kepentingannya diperhatikan dengan adanya proyek-proyek di daerahnya. Bentuk perhatian ini akan meningkatkan elektabilitas seorang calon kepala daerah baik petahana maupun non-petahana di daerahnya dalam menghadapi Pilkada selanjutnya. Dengan demikian, konstituen tidak akan mengalihkan suaranya pada Pilkada mendatang atau justru akan mendukung calon kepala daerah non-petahana karena proyek-proyek tersebut berada di daerah pemilihannya.

Potensi adanya aktivitas pork barrel politics yang dilakukan oleh Penjabat Kepala Daerah semakin tampak logis karena Penjabat Kepala Daerah juga memiliki akses terhadap penggunaan anggaran negara. Hal ini dapat terlihat dari penelitian-penelitian terdahulu yang menggambarkan aktivitas pork barrel politics selalu berkaitan dengan program kerja pemerintah. Seperti kesimpulan dari penelitian Antonius Saragintan dan Syahrul Hidayat (2016) yaitu alokasi hibah dan bantuan sosial kepada kelompok-kelompok berbasis agama yang dilakukan oleh Pemerintah Provinsi Banten pada tahun 2011 memiliki kecenderungan kuat sebagai aktivitas pork barrel politics.

Sebagai studi kasus, DKI Jakarta telah mengangkat Heru Budi Hartono sebagai Penjabat Kepala Daerahnya pada 17 Oktober 2022 berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 100/P/2022. Yang menarik adalah aktivitasnya yang menyasar proyek-proyek yang belum rampung di tangan Anies Baswedan seolah-olah ingin menyiratkan bahwa Anies Baswedan telah gagal menjadi Gubernur DKI Jakarta. Dalam pemberitaan wartakotalive.com, Forum Warga Jakarta (Fakta) Jakarta secara blak-blakan menyatakan bahwa mobilitas Heru Budi Hartono sangat tinggi karena mengurusi persoalan banjir dan kemacetan yang merupakan warisan pejabat sebelumnya. Berbeda dengan Anies Baswedan, Heru Budi Hartono lebih aktif bekerja sama dengan kementerian-kementerian, seperti bekerja sama dengan Kementerian PUPR dalam mengurus banjir dan dengan Kementerian BUMN dan Perhubungan dalam mengurus kemacetan. Sikap ini menunjukkan bahwa Heru Budi Hartono lebih akur dengan pemerintah pusat dari pada kepala daerah sebelumnya.

Akan tetapi, pandangan berbeda disampaikan oleh Koordinator Jaringan Warga Kota Jakarta (Jaga Kota). Dia mengatakan bahwa selama enam bulan Penjabat Gubernur DKI Jakarta hanya mondar-mandir dan tidak ada terobosan yang dilakukan. Dia menganggap Anies Baswedan lebih kolaboratif dan mengutamakan kepentingan kesejahteraan dan keselamatan warga.

Kontradiksi ini menegaskan bahwa pork barrel politics juga dapat dilakukan oleh seorang Penjabat Kepala Daerah. Ketika menggunakan pendekatan berbasis program kerja, satu pihak menganggap Heru Budi Hartono dalam waktu enam bulan mampu menyelesaikan permasalahan-permasalahan yang tidak mampu diselesaikan pada masa Anies Baswedan sedangkan pihak lainnya menganggap Penjabat Gubernur DKI Jakarta hanya sekadar mondar-mandir tanpa terobosan yang berarti. Pernyataan ini lebih dari sekadar perbedaan pendapat tetapi terdapat intrik politik di dalamnya yang muaranya adalah mempengaruhi pilihan masyarakat dalam Pemilu atau Pilkada selanjutnya.

Jika memperhatikan peta perpolitikan Indonesia saat ini, Anies Baswedan merupakan bakal calon presiden yang diusung oleh Koalisi Perubahan yang di dalamnya berisi Partai Nasdem, PKS, dan Partai Demokrat. Sedangkan Heru Budi Hartono selaku Penjabat Gubernur DKI Jakarta diusulkan oleh DPRD Provinsi atau Tim Kemendagri, yang mana Ketua DPRD Provinsi DKI Jakarta berasal dari PDIP dan Kemendagri merupakan kementerian di bawah Presiden yang juga berasal dari PDIP. Dugaannya adalah ini merupakan strategi dari PDIP untuk mempersiapkan Pemilu 2024.

Penutup

Gambaran singkat ini dapat memberi kesimpulan bahwa pork barrel politics hadir dalam pengangkatan Penjabat Kepala Daerah dan digunakan sebagai strategi politik untuk mempersiapkan Pemilu atau Pilkada selanjutnya. Pork barrel politics bermula dari menjangkitnya patologi birokrasi yang berupa penyalahgunaan wewenang dalam penyelenggaraan pemerintahan dan aktivitas pelayanan publik yang tidak mengjangkau seluruh lapisan masyarakat.

Praktik pork barrel politics dapat dideskripsikan sebagai berikut.

• Apabila Penjabat Kepala Daerah diusung oleh orang-orang yang berasal dari partai politik yang berbeda dengan yang mengusung kepala daerah sebelumnya maka tujuannya adalah menurunkan elektabilitas kepala daerah tersebut melalui program kerja yang ia ‘kondisikan’, seperti yang terjadi di DKI Jakarta pada saat ini.
• Apabila orang-orang yang mengusung Penjabat Kepala Daerah berasal dari partai politik yang sama dengan petahana maka tujuannya adalah mempertahankan dan menaikkan suara petahana dengan membangun, merawat, dan memperluas jaringan dengan kelompok pendukung petahana seperti yang terjadi di Banten tahun 2011.

Pork barrel politics sangat sulit untuk dicegah karena Penjabat Kepala Daerah mempunyai akses terhadap birokrasi dan anggaran yang ada. Di mana dua hal tersebut merupakan alat untuk mewujudkan suatu program kerja yang outcome-nya adalah dukungan suara dalam Pemilu atau Pilkada selanjutnya.

Averos Aulia Ananta Nur (Mahasiswa FH UB)